交锋替代国：80多个WTO成员放弃对华替代国做法

“交锋”替代国

裴昱

编者按/ 加入WTO15年后，2016年12月11日，《中国加入世贸组织（WTO）议定书》（以下简称《议定书》）中的“替代国”条款到期。这一主要用于对华反倾销的做法，本应如期退出历史舞台。

然而，日前美日两国表示不承认中国市场经济地位，借以摆脱理应履行的终止“替代国”条款义务。欧委会虽取消“非市场经济国家”名单，但却以“市场扭曲”取而代之，变相延续“替代国”做法。

12月9日，中国商务部新闻发言人沈丹阳表示，少数WTO成员在如期履行第15条义务的问题上表态含糊其辞，企图在对华反倾销调查中继续使用“替代国”做法，中方表示强烈不满并坚决反对，并将依据世贸组织规则采取必要措施，坚决捍卫自身合法权益。

一线调查

“替代国”“罔替”？

中国2001年加入WTO，但部分WTO成员认为中国不是市场经济体，中国出口产品对其他市场经济国家享有“不公平”价格优势，因此在反倾销调查中采用参考第三国价格的“替代国”做法。

根据《议定书》第15条规定，WTO成员应在2016年12月11日终止对中国出口产品反倾销调查中使用‘替代国’价格比较的做法。

“目前，关于‘替代国’做法的主要争议在于，中方认为中国的市场经济已经较为成熟，我们的企业是在激烈的市场竞争中运行的，产品价格都反映了自身的成本，因此不应当采用替代国做法来计算政策价值。而美欧等一些国家的观点则是，中国的市场经济并不完善，政府在很多产品的定价上有影响力，并且给企业很多补贴，使得企业的价格不能真实反映国际市场上可比的合理成本，所以要用另外一个具有市场经济条件的国家的成本来计算中国产品的正常价值。” 对外经贸大学中国WTO研究院院长屠新泉告诉《中国经营报》记者。

15年来，已有澳大利亚、新西兰、瑞士等80多个WTO成员放弃对华“替代国”方法。但美日等国仍不承认中国市场经济地位，欧盟则在研究对策，希望在过渡期结束后采取新办法保护自身产业利益。

然而，美日拒绝承认中国市场经济地位，11月9日，欧盟委员会向欧洲议会及理事会提交修改其反倾销法律制度的提案，迈出了修改立法的第一步。提案取消“非市场经济国家”名单，但提出“市场扭曲”的概念和标准，业内人士认为，这是在变相延续“替代国”做法。

对此，商务部发言人沈丹阳12月9日表示，中方注意到，目前仍有少数成员在如期履行第15条义务上表态含糊其辞，企图在对华反倾销调查中继续使用“替代国”做法，中方对此表示强烈不满并坚决反对。对于12月11日后坚持在对华反倾销调查中继续使用“替代国”做法的少数成员，中方将依据世贸组织规则采取必要措施，坚决捍卫自身合法权益。

沈丹阳此前就曾针对欧委会提案做出回应，他表示，欧委会12月9日的提案未从根本上取消反倾销“替代国”做法，只是变相延续，这与WTO规则不符。

“替代国”做法

目前对中国采取“替代国”做法的有美国、欧盟、日本、印度、土耳其、巴西、阿根廷、墨西哥等14个经济体。

“替代国”做法来自《议定书》第15条，即其他WTO成员在对华反倾销调查中，倾销幅度的确定可以不以中国商品的实际成本数据为依据，而是选择第三国的价格。由于各国产业、资源禀赋等条件不同，在选择“替代国”时存在较大的不确定性、不透明性和不公平性。

“进口国通常会选择价格比我们高的国家为替代国，其结果是中国企业更容易被认定为倾销，而且倾销的幅度可以定得更高，从而适用更高的反倾销税。”屠新泉告诉《中国经营报》记者。

“反倾销税可以高达50%~100%。直接拉高了我国出口产品的市场价格，影响其竞争力。”中国贸促会研究院国际贸易研究部主任赵萍表示。

中国WTO研究会副会长薛荣久告诉本报记者，如果进口国滥用“替代国”价格，把没有倾销的情况变成倾销，把倾销的程度拉大，对中国企业和中国有竞争优势的新兴产品是非常不利的。

据了解，“替代国”做法的依据是《关贸总协定》中的条款，该条款规定对由政府完全垄断贸易或制定价格的国家，可以采用特殊的价格比较方法。但该条款并未明确指出此类国家就是非市场经济国家，也未给出明确的判断标准。

屠新泉认为，这进而给予了WTO成员很大的自由裁量权来决定什么样的国家可以采用替代国做法，并在美国、欧盟的国内反倾销法律实践中产生出“市场经济地位国家”的概念，加拿大、澳大利亚、印度等一些国家随之效仿。在我国加入WTO之前，美欧也一直在对华反倾销中采用这种方法。因此，《议定书》15条的目的在于在适当的时机终止这种歧视性的做法。

据熟悉入世谈判情况的人士介绍，入世谈判时，价格可比，按照谁的价格比是一个争议点。《议定书》15条的15年过渡期是一个最终妥协的结果。

薛荣久告诉本报记者：“按理说中国产品出口价格低于国内同类产品价格，可视为倾销。但是在谈判中，美欧认为中国国内价格不是在市场上通过供求竞争形成的，拒绝以中国国内价格作为是否倾销的可比价格，提出以其他国家同类产品价格为可比价格。”

前述人士告诉记者，中国想在入世时就解决这个问题，不能把我视为非市场经济国家，但没有成功。在找替代价格时，美国认为中国是一个经济转型的国家，提出搞20年替代价格，而中国希望是10年。最终经过谈判，妥协为15年。

“值得注意的是，《议定书》第15条并非要求各成员承认中国是一个市场经济国家，而是规定无论各成员依据其国内法是否承认中国是一个市场经济国家，都不得再对中国企业采用‘替代国’做法。在反倾销中将我国与其他国家一视同仁。”屠新泉说。

沈丹阳表示，西方舆论中部分认识混淆“市场经济国家”与履行《议定书》第15条义务这两个不同的概念，片面强调少数成员关于“市场经济国家”的国内法标准，刻意淡化履行《议定书》第15条的国际义务，这种观点是站不住脚的。条约义务必须遵守是国际法的基本原则。这一点是不容置疑的，与所谓“市场经济国家”没有任何关系。

企业反倾销成本大

反倾销仍是一种使用最多的贸易紧急措施，特别是在当前世界经济不景气以及部分产业全球产能过剩的情况下，反倾销措施是保护部分国内产业利益、赢得相关产业政治支持的重要工具。一旦被界定为倾销，则可以征高额的反倾销税。由于企业跨国应诉成本高、耗时长，过去企业应诉准备不充分，容易失败，被动抬高产品价格，影响其产品竞争力。

“过去21年我们是遭遇反倾销调查最多的国家。尤其是2008年之后，实体经济不好，贸易保护主义抬头，多利用‘替代国’做法，滥用贸易救济措施，导致贸易摩擦增多。”赵萍说。

据WTO公布的数据显示，1995年到2015年期间，全球WTO成员共发起4987起反倾销案件，其中各国对中国反倾销合计1123起案件，占案发总数22%。而对华反倾销占据首位的是印度，共179起案件；美国其次，共130起案件，欧盟125起案件。

英国经济政策研究中心最新发布的《全球贸易预警》报告显示，2015年，全球采取的贸易保护措施的数量比上一年度增长了50%。2015年的贸易限制措施数量是自由贸易措施的3倍。作为全球第一大经济体，美国从2008年到2016年对其他国家采取了600多项贸易保护措施，仅2015年就采取了90项，平均每4天推出一项。

“取消‘替代国’做法则会增加运用反倾销措施的难度，即便并非具有决定性的影响，他们也不愿轻易放弃。”屠新泉说。

锦天城律师事务所北京分所主任、高级合伙人、中华全国律师协会国际专业委员会副主任傅东辉在接受《中国经营报》记者采访时表示：“数字尚不能完全反映‘替代国’做法对我国企业的影响，最本质的是这些进口国家在采取‘替代国’做法时有没有滥用。”

傅东辉告诉记者，“替代国”制度有两大模式，一种是欧盟模式，一种是美国模式。欧盟模式是先选一个“替代国”，再选一个生产企业做替代企业，直接用这个企业的价格或成本，作为中国的生产价值。而美国是选定一个国家，这个国家可以公开得到的公司的一般信息，主要是成本和费用信息，来构成一个替代价。

傅东辉告诉《中国经营报》记者，反倾销调查程序中，一种是行政层面，在美国商务部或欧盟委员会等，还有WTO层面。如果我们被征高税，企业可以告到美国或欧洲法院，也可以请求商务部告这些国家的政府。不同情况企业应诉所承担的成本和时间也是不同的。

“最多使用的一种办法是行政调查程序。行政调查所需的时间通常为1年到1年半，最多为18个月。因国别不同费用不同，其中美国费用最高。”傅东辉说。

一位长期从事反倾销案件的资深律师告诉本报记者：“一般行政调查的费用在30万到200万元不等。由于我国中小企业居多，高达百万元的应诉成本，以及应诉要针对不同国家准备的细节，使许多企业不堪重负。过去较少的应诉成功案例，也打击了企业应诉的积极性。”

企业如何应对反倾销新模式

一旦欧委会提案中提出的以“市场扭曲”的概念和标准替代“非市场经济”的概念和标准、将采取贸易救济措施和产能过剩挂钩等新方法获得通过并应用于实践，势必对中国出口企业产生影响。

薛荣久认为，欧委会取消“非市场经济国家”名单是进步的，但以“市场扭曲”概念和标准替代“非市场经济”的概念和标准，只是变相延续“替代国”做法。更应警惕这种反倾销法律制度提案可能会产生的波及效应。除美日这种强硬派外，还有一些正在观望的国家态度也值得关注。

虽然目前欧盟在对华反倾销中仍在合法使用“替代价”，但今年以来，中国企业已在以下与欧盟相关的5个贸易救济案件中获得胜诉：中国紧固件行业在中国商务部诉欧盟紧固件案中取得完胜；济南玫德铸造有限公司在欧洲法院取得玛钢管件案件的全胜，追回了几千万美元的损失；山东凯翔生物化工有限公司在葡萄糖酸钠复审案中保住了市场经济地位，倾销幅度从5%降至2.6%等。傅东辉告诉记者：“紧固件案我们告欧盟胜诉，花了7年时间，但最终获得胜诉，并为之后的济南玫德铸造案件提供了样板。我们要力争在法律上没有任何条款是把中国和其他国家区别对待的，至于实际操作中采取的一些法外措施，需要大家较量。”

“我们看到积极参见应诉的企业，现在发展的都比较好。因此在应对反倾销时，企业应学会用规则保护自己。”薛荣久说。

傅东辉表示：“反倾销也是对市场的一种整顿，这个整顿还是在WTO框下进行，如果你能利用好就能把挑战变成机遇。尤其是行业龙头企业，要义无反顾地应对这些反倾销，即使暂时失利也不要放弃。”

赵萍表示，发达国家保护主义倾向依然存在，肯定会千方百计想新的接口和保护措施。但是无论借口多么新颖，都是违反WTO规则的。我们可以利用WTO纠纷解决机制，积极应诉，保护自己合法权益；此外，作为第一货物贸易大国，也要依法维护WTO公平贸易规则，加强贸易损害调查，对于违反反倾销反补贴的行为，及时采取贸易救济措施。中国14亿人口的市场，是发达国家的关键出口市场，加强产业损害调查，维护公平贸易秩序，既是履行WTO成员国义务，也是保护企业合法权益的重要举措。